地方政府专项债券申报范围与工作流程指南

（2026年版）

前言

地方政府专项债券是我国积极财政政策的重要工具，是地方政府规范举债融资、扩大有效投资、补齐基础设施短板、推动高质量发展的核心资金渠道。为深入贯彻落实《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）精神，规范专项债券项目申报、审核、发行、使用、偿还、绩效管理全流程工作，指导各级发改部门、财政部门、行业主管部门及项目单位精准把握政策要求、规范开展申报操作，切实提升债券资金使用效益，有效防范政府债务风险，结合2026年专项债券管理最新政策与实操要求，编制本指南。

本指南系统梳理了地方政府专项债券的制度体系、功能定位、申报范围、负面清单、全流程申报操作、“一案两书”编制规范、评审标准、资金使用管理、存续期监管、债务偿还、绩效管理、风险防控等全链条内容，全面覆盖“自审自发”试点、常态化申报、负面清单管理、项目资本金等最新政策要求，兼具政策解读与实操指引功能，适用于各级发展改革部门、财政部门、行业主管部门，以及各类项目单位开展专项债券项目谋划、申报、实施与管理工作。

本指南将根据国家政策调整动态更新，未尽事宜以国家正式印发的政策文件为准。

第一篇 总则

第一章 地方政府专项债券概述

1.1概念界定与法律依据

（一）核心定义

本指南所称地方政府专项债券，是指省、自治区、直辖市人民政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息的政府债券。

专项债券纳入地方政府专项债务限额管理，收支纳入政府性基金预算管理，坚持“项目自求平衡、专款专用、风险可控、绩效导向”原则，实现“借、用、管、还、效”全生命周期闭环管理。

（二）法律与制度依据

我国地方政府专项债券制度以法律法规为根本遵循，以行政法规、部门规章、专项政策为操作依据，形成层级清晰、体系完备的制度框架：

1.上位法律：《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》，明确地方政府举债融资的法定边界，规定专项债务纳入限额管理、以项目收益偿还等核心原则。

2.顶层设计：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），确立了“开前门、堵后门、筑围墙”的地方政府债务管理总体框架，明确专项债券的基本制度。

3.最新纲领：《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），是当前专项债券管理的核心纲领性文件，全面推行负面清单管理、“自审自发”试点、常态化申报、全生命周期监管等重大机制改革。

4.部门规章：《地方政府专项债券发行管理暂行办法》《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》《地方政府专项债券用途调整操作指引》等，规范发行、绩效、调整等各环节管理。

5.年度政策：每年印发的年度申报工作通知、额度管理文件等，明确当年申报要求、投向重点、时限安排。

（三）核心特征

1.公益性：专项债券支持的项目必须是公益性项目，服务公共利益，弥补市场失灵，不投向纯市场化、竞争性领域。

2.收益性：项目必须具备稳定、可持续的政府性基金收入或专项收入，能够覆盖债券本息，实现项目收益与融资自求平衡。无收益的纯公益项目不得申报专项债券。

3.自偿性：以项目自身产生的政府性基金收入和专项收入作为偿债来源，不依赖一般公共预算，不对地方财政形成刚性支出压力。

4.期限性：债券期限与项目建设运营周期相匹配，目前有1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年等多个期限品种，中长期债券占比逐步提升。

5.项目化：实行项目化管理，资金对应具体项目，专款专用、专账核算、穿透监管，资金流向可追溯、可监控。

6.限额管理：专项债券余额不得超过全国人大批准的限额，各地在本地区限额内安排发行，实行总量控制、风险可控。

1.2功能定位与战略作用

（一）扩大有效投资，稳定经济增长

专项债券是积极财政政策的重要抓手，能够精准扩大有效投资，带动社会资本参与，发挥“四两拨千斤”的撬动作用，应对经济下行压力，稳定宏观经济大盘。2026年全国安排新增地方政府专项债券4.4万亿元，保持较大支持力度，为稳投资、稳增长提供坚实支撑。

（二）补齐基础设施短板，增进民生福祉

专项债券聚焦市政、交通、水利、生态、民生等重点领域，支持一批打基础、利长远、惠民生的重大项目建设，补齐基础设施和公共服务短板，提升城市功能品质，改善群众生产生活条件，增进民生福祉。

（三）规范地方举债，防范债务风险

专项债券是地方政府举债融资的“正门”，通过规范的债券发行替代不规范的融资行为，遏制隐性债务增量，将地方政府债务纳入规范化、透明化、法治化管理轨道，有效防范化解地方政府债务风险。

（四）优化投资结构，推动高质量发展

专项债券投向持续优化，逐步向新质生产力、新型基础设施、绿色低碳、科技创新等领域倾斜，支持产业园区提质升级，助力传统产业改造升级和战略性新兴产业培育，推动经济结构优化和高质量发展。

1.3与其他政府资金的边界区分

专项债券与中央预算内投资、中央转移支付、超长期特别国债共同构成政府投资资金工具体系，在资金性质、偿还方式、收益要求、管理方式上存在明确边界，具体差异如下：

协同规则：四类资金可按规定组合使用，形成资金合力，共同支持重大项目建设。同一项目可将专项债券作为项目资本金，叠加中央预算内投资、中央转移支付等无偿资金，优化资金结构。但同一建设内容不得重复申请不同渠道的无偿资金，专项债券资金与各类财政资金须分别核算、分别管理、分别验收。

1.4管理基本原则

地方政府专项债券申报与管理工作，严格遵循以下基本原则：

1.依法合规，限额管理。严格在法定债务限额内发行使用专项债券，严格遵守法律法规和制度规定，程序规范、操作透明，坚决遏制隐性债务增量。

2.负面清单，应报尽报。全面实行投向负面清单管理，未纳入负面清单、符合条件的项目均可申报，充分释放政策活力，同时严守禁止类项目红线。

3.收益自衡，风险可控。坚持项目收益与融资自求平衡，确保项目有稳定可靠的偿债来源，偿债备付率达标，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

4.规划引领，质量优先。聚焦国家重大战略和地方发展规划，优先支持成熟度高、带动作用强、经济社会效益好的项目，确保资金尽快形成实物工作量。

5.专款专用，全程监管。债券资金严格按规定用途使用，实行全生命周期穿透式监管，严禁截留、挤占、挪用、闲置。

6.绩效导向，提质增效。将绩效管理贯穿债券管理全链条，强化结果应用，做到“举债必问效、无效必问责”，切实提升债券资金使用效益。

第二章 管理体制与职责分工

地方政府专项债券实行“中央统筹、省负总责、市县落实、部门协同”的管理体制，各级发展改革部门、财政部门、行业主管部门按照职责分工协同推进。

2.1中央层面管理职责

（一）财政部

财政部是专项债券的主管部门，牵头负责全国专项债券管理工作，主要职责包括：

1.拟定全国地方政府专项债务限额，按程序报全国人大批准后分配下达各省；

2.制定专项债券管理制度和政策，统一发行规则、资金管理、绩效要求；

3.负责专项债券发行管理，指导地方做好债券发行工作；

4.统筹专项债券预算管理、资金拨付、存续期监管、债务偿还；

5.组织开展专项债券绩效管理和监督检查，防范债务风险；

6.会同国家发展改革委建立常态化申报审核机制，开展项目合规性审核。

（二）国家发展改革委

国家发展改革委负责专项债券项目管理，主要职责包括：

1.牵头建立国家重大建设项目库专项债券项目储备库，统筹项目储备；

2.会同财政部明确专项债券投向领域和负面清单，指导地方项目谋划；

3.组织开展项目审核，对项目的合规性、必要性、成熟度进行把关；

4.建立“常态化申报、按季度审核”机制，按季度审核地方报送项目；

5.调度推进项目实施，推动债券资金尽快形成实物工作量；

6.配合财政部做好绩效管理、监督检查等工作。

（三）行业主管部门

教育部、工信部、自然资源部、生态环境部、住建部、交通部、水利部、农业农村部、卫健委、应急部等行业主管部门，按职责分工履行行业管理职责：

1.参与制定本领域专项债券支持政策和技术标准；

2.指导本领域项目谋划储备，提出行业投资需求；

3.参与项目审核，提供行业技术意见，开展行业监管；

4.推动本领域项目实施，开展行业调度和绩效评价。

2.2地方各级管理职责

（一）省级人民政府

省级人民政府对本地区专项债券管理负总责，是本地区专项债券的发行主体和偿债主体，统筹做好项目谋划、申报审核、发行使用、偿还监管、风险防控等工作，压实市县政府和相关部门责任。

省级发展改革部门：牵头负责本地区专项债券项目管理，组织项目储备和申报，开展项目审核把关，推进项目实施调度，配合做好绩效管理。

省级财政部门：牵头负责本地区专项债券资金管理，分配债务限额，组织债券发行，拨付债券资金，开展预算管理、债务偿还、存续期监管、绩效管理。

（二）市级人民政府

市级人民政府负责统筹本市项目储备、初审推荐、组织实施、资金监管、债务偿还，指导县级开展申报工作，协调解决项目推进中的问题。市级发展改革部门会同财政及行业主管部门，做好项目复核、汇总上报、进度调度、监督管理等工作。

（三）县级人民政府

县级人民政府是项目申报和实施的直接责任主体，负责项目谋划、前期手续办理、申报材料组织、项目具体实施、资金规范使用、债务偿还等基础工作，对项目真实性、合规性、收益性负首要责任。县级发展改革部门会同财政及相关部门，做好项目初审、申报、实施、监管等具体工作。

2.3项目单位职责

项目单位是项目建设和资金使用的责任主体，对项目实施全过程负责，主要职责包括：

1.按要求开展项目前期工作，办理各项审批手续，确保项目合规成熟；

2.委托专业机构编制可行性研究报告、“一案两书”等申报材料，对材料真实性、准确性、完整性负责；

3.严格按照批复的建设内容、规模、标准组织项目实施，确保工程质量和安全；

4.规范使用专项债券资金，专款专用、专账核算，主动接受监督检查；

5.依法依规归集项目专项收入，确保偿债资金足额到位，按时还本付息；

6.按要求报送项目进度、资金使用、绩效运行、收入归集等信息；

7.负责项目竣工验收、资产移交、运营维护等后续工作；

8.配合审计、监督、绩效评价等工作，落实问题整改。

2.4第三方机构职责

会计师事务所、律师事务所、工程咨询机构等第三方专业机构，接受委托提供专业服务，主要职责包括：

1.依法依规编制财务评估报告、法律意见书、实施方案等专业文件；

2.对项目收益测算、融资平衡、合规性等发表专业意见；

3.对出具的专业文件真实性、准确性、合规性负责，承担相应法律责任；

4.配合项目申报、评审、监管等工作，提供专业支撑。

第三章 债券类型与支持方式

3.1按资金用途分类

根据资金用途不同，专项债券分为新增专项债券和再融资专项债券两大类：

1.新增专项债券：用于新增公益性项目建设，扩大有效投资，是专项债券的主体。每年由全国人大批准年度新增限额，分配到各地使用。本指南主要针对新增专项债券。

2.再融资专项债券：用于偿还到期的专项债券本金，属于债务置换，不新增债务余额，主要用于缓解地方偿债压力，优化期限结构。再融资债券规模根据到期债务情况核定。

3.2按项目收益分类

根据项目收益覆盖程度，分为完全自平衡项目和部分自平衡项目：

1.完全自平衡项目：项目自身产生的专项收入和政府性基金收入，能够完全覆盖债券本息，偿债备付率大于1，是专项债券的主流类型。

2.组合自平衡项目：单个项目收益不足以覆盖本息，将多个同类项目打包组合，统筹项目收益，实现整体自求平衡。同一区域、同一领域的项目可打包申报。

3.3专项债券用作项目资本金

符合条件的重大项目，可将专项债券资金作为项目资本金，进一步放大杠杆效应，撬动更多社会资本参与。

（一）适用行业

根据国办发〔2024〕52号文，专项债券可用作项目资本金的行业共21大类，具体包括：

1.铁路

2.收费公路

3.干线和东部地区支线机场

4.内河航电枢纽和港口

5.货运综合枢纽

6.城市停车场

7.天然气管网和储气设施

8.煤炭储备设施

9.城乡电网

10.新能源

11.水利

12.城镇污水垃圾收集处理、城镇再生水循环利用、固体废弃物综合利用和资源循环利用

13.卫生健康

14.养老托育

15.供排水

16.供热（含供热计量改造、长距离供热管道）

17.供气

18.国家级、省级产业园区基础设施

19.城市更新（含城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、老旧街区改造、老旧厂区改造、城市公共空间功能提升等）

20.保障性住房

21.新型基础设施（含云计算、数据中心、工业互联网、算力基础设施等）

（二）比例要求

专项债券用作项目资本金的比例，上限为项目总投资的30%。各地根据项目实际情况合理确定资本金比例，专项债券资本金加上财政资本金，合计不得低于国家规定的各行业最低资本金比例要求。

（三）管理要求

1.专项债券资本金必须严格用于对应项目的资本金支出，不得抽回、不得挪用；

2.项目资本金必须按期足额到位，与其他资本金同比例到位、同比例使用；

3.鼓励通过专项债券资本金撬动银行贷款、社会资本等，放大资金杠杆效应。

第四章 近年政策演进与2026年总体安排

4.12023—2025年政策演进

（一）2023年：稳增长为主线，扩围提效

2023年新增专项债券3.8万亿元，聚焦经济稳增长，重点支持交通水利、市政园区、保障性安居工程等传统基建领域。政策重心在于加快发行使用进度，推动项目尽快开工形成实物工作量。专项债券资本金适用范围逐步扩大，投向领域持续优化，项目储备和全生命周期管理持续加强。

（二）2024年：强化风险防控，优化投向结构

2024年新增专项债券3.9万亿元，保持稳定增长。进一步强化项目收益审核，严格防范债务风险，坚决杜绝无收益、弱收益项目申报。专项债券投向进一步向新基建、新能源、城市更新等领域倾斜，支持范围稳步扩大。绩效管理全面强化，实现所有项目绩效目标全覆盖。

（三）2025年：机制系统性重塑，放权赋能

2025年新增专项债券4.4万亿元，规模保持高位。国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），专项债券管理迎来系统性改革：全面实行负面清单管理，大幅拓宽申报范围；启动“自审自发”试点，下放审核权限；建立“常态化申报、按季度审核”机制，提升申报灵活性；资本金比例上限提升至30%，放大撬动作用。专项债券管理从“严进宽管”向“宽进严管、全程监管”转变。

4.22026年总体规模与投向结构

2026年全国安排新增地方政府专项债券4.4万亿元，与上年持平，保持对经济稳定增长的必要支持力度。资金投向坚持“有保有压、优化结构”，重点向重大战略、民生短板、新质生产力、绿色低碳倾斜。

从投向领域占比看，总体呈现“三主两新多支撑”格局：

1.市政和产业园区基础设施：占比约29%，是第一大投向，包括城市管网、城市更新、产业园区基建等；

2.交通基础设施：占比约19%，包括公路、铁路、机场、水运等；

3.保障性安居工程：占比约13%，包括城中村改造、保障性租赁住房、老旧小区改造等；

4.农林水利：占比约11%，包括高标准农田、重大水利、乡村振兴等；

5.生态环保：占比约9%，包括污染治理、生态修复、节能降碳等；

6.社会事业：占比约8%，包括教育、医疗、养老、文旅等；

7.新型基础设施、新能源、冷链物流等其他领域：合计占比约11%，占比稳步提升，持续加大对新质生产力的支持。

4.32026年管理机制新变化

1.全面实行负面清单管理。从“正面清单”转向“负面清单”，未列入禁止类清单的项目均可申报，大幅拓宽申报范围，赋予地方更大自主权。同时明确禁止类项目红线，强化刚性约束。

2.“自审自发”试点扩围。在前期试点基础上，进一步扩大试点范围，试点省份项目由省级政府审核批准后即可发行，不再报国家发改委、财政部审核，仅需事后备案，大幅提升发行效率。

3.常态化申报按季度审核。非试点地区建立“常态化申报、按季度审核”机制，项目成熟一个、报送一个，国家按季度集中审核，打破一年一申报的限制，提升申报灵活性。

4.在建项目续发绿色通道。已通过国家审核的在建项目，需要续发专项债券的，无需重新申报，经省级政府批准后可直接安排发行，大幅简化续发流程。

5.全生命周期监管强化。从“重申报、轻管理”转向“全周期、穿透式”监管，依托信息系统实现项目从储备、申报、发行、使用、运营到偿还的全流程动态监控，资金闲置、违规使用问责力度加大。

6.绩效管理深度嵌入。出台专项债券项目资金绩效管理办法，绩效目标与项目同步申报、同步审核，绩效监控常态化运行，绩效评价结果与额度分配直接挂钩，“举债必问效、无效必问责”导向更加鲜明。

第二篇 申报范围与负面清单

第五章 总体投向原则与负面清单管理

5.1负面清单管理总体要求

2026年起，专项债券全面实行投向领域负面清单管理。即：明确列出禁止使用专项债券资金的项目类别，未纳入负面清单、符合专项债券管理规定的有一定收益的公益性项目，均可申请专项债券资金。

负面清单管理遵循“法无禁止即可为”的原则，大幅拓宽了专项债券支持范围，尤其是为新质生产力、数字经济、低空经济、绿色低碳等新兴领域基础设施打开了政策空间。同时，负面清单是刚性红线，列入清单的项目一律不得申报，一律不得使用专项债券资金。

5.2禁止类项目负面清单

根据《地方政府专项债券禁止类项目清单》（国办发〔2024〕52号附件1），以下五类项目明确禁止申报专项债券：

一、完全无收益的项目

指项目自身没有任何经营性收入或政府性基金收入，无法实现“融资—建设—偿还”闭环的纯公益性项目。此类项目不符合专项债券“收益自平衡”的核心要求，实行“一票否决”。

典型示例：

无收费机制的道路养护、单纯绿化美化、环境整治等纯公益工程；

不产生直接收入的公益性广场、免费公园、开放式步道等；

无收费机制的市政道路、普通公路等纯公益交通项目；

仅投入无产出的纯公共服务能力建设项目，无任何专项收入来源。

注意：项目部分有收益、整体能平衡的，不属于完全无收益项目，可以申报。完全无收益是指没有任何对应政府性基金或专项收入来源。

二、楼堂馆所

指党政机关各类非经营性办公及配套设施，具体包括：

1.党政机关办公用房、技术用房；

2.党校（行政学院）；

3.培训中心；

4.行政会议中心；

5.干部职工疗养院；

6.其他各类楼堂馆所。

注意：以“业务用房”“技术用房”“服务中心”等名义变相建设楼堂馆所的，一律禁止。

三、形象工程和政绩工程

指脱离地方实际财力、追求表面效果、实际效益低下的各类工程，具体包括：

1.巨型雕塑；

2.过度化的景观提升和街区亮化工程；

3.文化庆典和主题论坛场地设施；

4.其他各类形象工程和政绩工程。

注意：正常的城市绿化、景观提升、亮化工程不属于禁止类，但过度化、超标准、脱离实际需求的形象工程严禁申报。

四、房地产等项目

1.除保障性住房、土地储备以外的房地产开发；

2.主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施；

3.一般竞争性产业项目。

详细说明：

禁止的房地产开发：商品住宅、商业综合体、写字楼、公寓等商业化房地产项目；以“安置配套”“配建商业”等名义变相实施的商业房地产开发。

允许的房地产类：保障性住房（含保障性租赁住房、棚改安置房、共有产权房等）、合规土地储备项目（回收闲置存量土地、新增土地储备）、收购存量商品房用作保障性住房。

禁止的商业文旅设施：以盈利为目的的主题公园、仿古城古镇、商业文旅街区等。

禁止的产业项目：一般竞争性领域的产业项目，纯生产性厂房、设备购置等属于企业自主投资范畴的项目。

五、其他禁止情形

1.专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费；

2.严禁用于偿还债务本息（再融资专项债券除外）；

3.严禁用于楼堂馆所维修改造、装修装饰；

4.严禁用于国家产业政策限制类、淘汰类项目；

5.其他违反法律法规和国家政策的项目。

5.3申报项目基本条件

除不触碰负面清单外，申报专项债券的项目还须满足以下基本条件：

1.符合规划：符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划、行业专项规划，属于地方政府职责范围内的公益性项目。

2.收益稳定：项目具有明确、稳定、可持续的政府性基金收入或专项收入，项目收益能够覆盖债券本息，偿债备付率原则上不低于1.2。

3.前期成熟：项目前期工作扎实，已按规定履行审批（核准、备案）程序，用地、规划、环评等手续相对齐全，具备年内开工建设条件。

4.权属清晰：项目产权清晰，建设主体明确，建设资金方案可行，债务偿还责任落实。

5.合规经营：项目运营模式合规，收入来源合法，符合价格管理、收费管理相关政策规定。

第六章 重点支持领域详解

未纳入负面清单的有收益公益性项目均可申报，以下为重点支持的核心领域，也是申报成功率较高的主流方向。

6.1市政和产业园区基础设施

市政和产业园区基础设施是专项债券第一大投向领域，涵盖城市基础设施和产业园区配套基础设施两大类。

（一）城市基础设施

1.城市管网设施：城市供水、排水、燃气、供热、供电、通信等地下管网建设改造，地下综合管廊，城市生命线安全工程，管网智能化改造。

2.供排水设施：自来水厂新建改扩建、供水水质提升，污水处理厂提标改造、污泥处置、再生水利用，雨水管网、排涝泵站、海绵城市建设。

3.城市交通设施：城市停车场、充电桩、公交场站、慢行系统，城市轨道交通（需符合国家规划），交通智能化设施。

4.城市更新：城镇老旧小区改造、城中村改造、棚户区改造、老旧街区改造、老旧厂区改造，城市公共空间功能提升，历史文化街区保护修缮。

5.市政公用设施：城市园林绿化、城市公园、绿道系统，城市环卫设施、垃圾收运处理设施，公共厕所、环卫工作站等。

6.城市安全设施：城市消防设施、应急避难场所、应急物资储备设施，城市防洪排涝、地质灾害治理。

收益来源：水费、污水处理费、燃气费、供热费、停车费、广告收入、配套商业收入、土地增值收益、城市更新相关规费等。

（二）产业园区基础设施

1.国家级、省级产业园区：经济技术开发区、高新技术产业开发区、工业园区、特色产业园区等的基础设施建设。

2.建设内容：园区内道路、供水、排水、供电、供气、供热、通信、污水处理、固废处理等公用工程；园区标准厂房、孵化器、众创空间、公共服务平台；园区绿化、消防、安防等配套设施。

3.新兴产业园区：数字经济产业园、人工智能产业园、新能源产业园、生物医药产业园等战略性新兴产业园区配套基础设施。

收益来源：标准厂房租金、孵化器租金、物业服务收入、园区配套服务收入、土地出让收益、产业发展相关规费等。

注意：专项债券仅支持园区公益性基础设施，不得用于企业生产设备购置、厂房建设等属于企业投资的内容。标准厂房等可通过租金获得收益的准公益性设施可以支持。

6.2交通基础设施

交通基础设施是专项债券传统重点投向，以收费类交通项目为主。

（一）收费公路

高速公路、一级收费公路、收费桥梁隧道等。

收益来源：车辆通行费收入，配套服务区、广告等经营收入。

（二）铁路

地方城际铁路、市域（郊）铁路、铁路专用线等。

收益来源：客货运费收入，站点配套商业、广告收入，沿线土地开发收益等。

（三）机场水运

干线机场、支线机场改扩建，内河港口、航电枢纽，货运综合枢纽。

收益来源：机场起降费、旅客服务费、配套商业收入；港口装卸费、堆存费、物流服务收入等。

（四）综合交通枢纽

综合客运枢纽、货运枢纽（物流园区）、多式联运设施。

收益来源：场站租金、物流服务收入、配套商业收入等。

（五）农村公路

具备收益条件的农村旅游公路、产业路等。

收益来源：沿线产业收益分成、旅游配套收入等，需统筹落实收益来源。

6.3保障性安居工程

保障性安居工程是重要民生投向，包括保障性住房、棚户区改造、城中村改造、老旧小区改造等。

（一）保障性住房

1.保障性租赁住房：面向新市民、青年人的小户型、低租金保障性租赁住房建设及配套基础设施；

2.共有产权住房：面向符合条件居民的共有产权住房建设；

3.棚改安置房：棚户区改造安置住房建设；

4.收购存量商品房用作保障性住房。

收益来源：租金收入、销售收入、配套商业收入、土地出让收益等。

（二）城中村改造

城中村拆除新建、整治提升、拆整结合类改造项目，同步完善配套基础设施。

收益来源：土地出让收益、安置结余房源销售收入、配套商业运营收入等。

（三）老旧小区改造

城镇老旧小区基础类、完善类、提升类改造及配套基础设施。

收益来源：居民出资部分、配套设施经营收入、广告收入、停车费收入等，可统筹小区周边相关收益平衡。

（四）土地储备

城市政府回收符合条件的闲置存量土地，或按规定开展新增土地储备，包括土地征收、收购、平整、前期开发等。

收益来源：土地出让收入，是最稳定的政府性基金收入来源。

6.4农林水利领域

农林水利是专项债券重要投向，以重大水利工程和农业农村基础设施为主。

（一）重大水利工程

1.水库枢纽、引调水工程、流域防洪治理、河道整治；

2.大中型灌区续建配套与现代化改造；

3.城乡供水保障工程、水源地建设、饮水安全巩固提升；

4.病险水库水闸除险加固、山洪灾害治理。

收益来源：供水水费、灌溉水费、发电收入、水资源费、水土保持补偿费等。

（二）农业农村基础设施

1.高标准农田建设、高效节水灌溉；

2.农产品仓储保鲜冷链物流设施、产地集配中心；

3.乡村振兴基础设施、农村人居环境整治、美丽乡村建设；

4.现代种业、农业产业园配套基础设施。

收益来源：水费、灌溉费、冷链仓储租金、农产品加工服务收入、土地出让收益、乡村旅游配套收入等。纯公益无收益的农业农村项目不适用专项债券。

6.5生态环保领域

生态环保领域专项债券需求持续增长，支持污染治理、生态修复、绿色低碳项目。

（一）污染治理

1.城镇污水处理、污泥处置、黑臭水体治理、水环境综合治理；

2.生活垃圾焚烧发电、厨余垃圾处理、建筑垃圾资源化利用、危废处置；

3.大气污染治理、工业废气治理、扬尘治理；

4.土壤污染治理与修复。

收益来源：污水处理费、垃圾处理费、处置服务费、资源化产品销售收入、排污权交易收入等。

（二）生态保护修复

1.山水林田湖草沙一体化保护和修复；

2.矿山生态修复、湿地保护恢复、荒漠化石漠化治理；

3.流域水生态修复、水源涵养林建设；

4.城市生态廊道、生态缓冲带建设。

收益来源：生态产品价值实现收入、碳汇交易收入、生态补偿资金、土地增值收益、旅游配套收入等。可统筹区域内相关收益实现平衡。

（三）节能降碳与绿色发展

1.重点行业节能降碳改造、余热余压利用；

2.可再生能源、新能源配套基础设施；

3.城乡电网升级、智能电网建设；

4.绿色建筑、建筑节能改造。

收益来源：节能收益、电费收入、碳减排收益、新能源发电收入等。

6.6社会事业领域

社会事业领域聚焦有收益的公共服务项目，支持补短板、强弱项。

（一）卫生健康

1.县级医院、中医医院、妇幼保健院改扩建，区域医疗中心建设；

2.公共卫生防控救治体系、疾控中心建设；

3.康复医院、护理院、安宁疗护机构建设；

4.医疗信息化、智慧医疗平台建设。

收益来源：医疗服务收入、床位费、检查检验收入、特需服务收入等。注意：公立医疗机构仅可将符合政策的合规医疗服务收入纳入偿债来源，不得将财政补助收入作为偿债来源。

（二）养老托育

1.公办养老机构、街道综合养老服务中心、社区日间照料中心；

2.普惠托育机构、社区托育点；

3.医养结合机构、康养综合体配套基础设施。

收益来源：床位费、护理费、托育费、服务费、配套餐饮等收入。

（三）教育文化体育

1.职业院校实训基地、产教融合设施、高校后勤服务设施；

2.公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆配套服务设施；

3.全民健身中心、体育场馆、体育公园配套运营设施；

4.文化旅游公共服务设施、景区配套基础设施。

收益来源：培训费、实训费、场馆租金、门票收入、配套服务收入、广告收入等。纯公益无收益的学校教学楼、行政楼等不得申报。

6.7新型基础设施领域

新型基础设施是专项债券重点支持的新兴方向，助力新质生产力发展。

（一）算力基础设施

数据中心、算力中心、智算中心、超算中心配套基础设施，包括机房建设、供配电、制冷、网络配套等。

收益来源：机柜租金、算力服务费、带宽收入、增值服务收入等。

（二）网络基础设施

5G行业应用基础设施、工业互联网平台、千兆光网、物联网等。

收益来源：服务费、租赁费、平台运营收入等。

（三）融合基础设施

智慧交通、智慧能源、智慧市政、智慧医疗、智慧教育、智慧城市等行业数字化基础设施。

收益来源：服务收费、运营收入、增值服务收入等。

（四）创新基础设施

产业技术创新平台、中试基地、检验检测平台、科技企业孵化器配套基础设施。

收益来源：服务费、租金、孵化服务收入等。

6.8能源与新能源领域

（一）能源基础设施

1.城乡电网升级改造、智能电网建设；

2.天然气管网、储气设施、煤炭储备设施；

3.充电基础设施、换电站、加氢站。

收益来源：电费、气费、储气服务费、充电服务费、煤炭储备服务费等。

（二）新能源配套基础设施

1.风电、光伏基地配套送出工程、汇集站；

2.储能电站、共享储能设施；

3.新能源产业园区配套基础设施。

收益来源：电费收入、储能服务费、容量电价收入等。

6.9冷链物流与商贸基础设施

1.农产品冷链物流体系、产地冷藏保鲜设施、冷链集配中心；

2.国家物流枢纽、骨干冷链物流基地、多式联运设施；

3.县域商业体系、城乡配送网络、商贸流通基础设施；

4.应急物资储备设施、战略物资储备库。

收益来源：仓储费、配送费、服务费、租金、物流增值服务收入等。

第七章 项目收益来源详解

项目收益是专项债券的核心，必须合法、稳定、可持续，能够足额覆盖债券本息。

7.1政府性基金收入

政府性基金收入是专项债券最主要的偿债来源，纳入政府性基金预算管理，主要包括：

1.国有土地使用权出让收入：土地储备、城市更新、片区开发类项目的核心偿债来源，是最稳定、最常见的收益来源。

2.国有土地收益基金收入：从土地出让收入中计提的专项基金。

3.农业土地开发资金收入。

4.城市基础设施配套费收入：市政建设类项目可统筹纳入。

5.污水处理费收入：污水处理类项目的核心收益。

6.车辆通行费收入：收费公路项目的核心收益。

7.其他政府性基金收入：符合规定的其他政府性基金收入。

7.2专项收入

专项收入是指项目运营产生的、属于政府非税收入或合规经营性收入，专项用于偿还专项债券本息的收入，主要包括：

1.供水、供热、供气收入：市政公用事业收费收入。

2.医疗服务收入：医疗机构合规的医疗服务收入。

3.教育服务收入：职业教育、实训服务等合规收费收入。

4.养老托育服务收入：床位费、护理费、托育费等。

5.文化体育场馆收入：门票、租金、场地使用费等。

6.停车费、广告费、物业服务费：市政配套设施经营收入。

7.标准厂房、孵化器租金收入：产业园区配套设施收入。

8.仓储物流服务收入：冷链、物流设施运营收入。

9.数据中心、算力服务收入：新基建项目运营收入。

10.生态产品价值实现收入：碳汇交易、排污权交易、水权交易等收入。

11.其他合规专项收入：符合国家政策的其他经营性、服务性收入。

7.3收益认定原则

1.合法合规：收入来源必须符合国家法律法规、价格政策、收费管理规定，不得违规设立收费项目、提高收费标准。

2.真实可靠：收益测算必须实事求是，有充分的依据和支撑，不得虚增收入、夸大收益。

3.稳定可持续：收入在债券存续期内能够持续稳定产生，具有长期稳定性，不依赖一次性、偶然性收入。

4.可归集可监控：收入能够明确归集到对应项目，可监控、可核查，确保用于偿债。

5.审慎测算：收益测算遵循审慎原则，合理预测收费标准、业务量增长率，预留安全边际，偿债备付率原则上不低于1.2。

7.4禁止纳入收益的情形

1.一般公共预算收入、财政补助资金，不得作为专项债券偿债来源；

2.没有实际现金流的“纸面收入”“预期收益”，无依据的土地增值收益；

3.违规设立的收费项目、超标收费部分；

4.一次性、偶然性收入，如罚款、捐赠、补贴等；

5.其他不符合规定的收入。

第三篇 申报全流程工作指南

第八章 申报工作总体流程概述

8.1总体工作阶段划分

专项债券项目申报实行“项目储备—申报审核—额度分配—债券发行—资金使用—运营偿还—绩效评价”的全生命周期工作机制，严格遵循“先入库、后申报，先储备、后安排”的原则，未纳入国家重大建设项目库的项目一律不得申报。

根据管理机制不同，分为“自审自发”试点地区和非试点地区两类流程。

8.2非试点地区申报流程（常态化申报+按季度审核）

非试点地区实行“常态化申报、按季度审核”机制，项目成熟一个、报送一个，国家按季度集中审核。总体流程如下：

1.项目储备阶段（常态化）：市县谋划项目，办理前期手续，录入国家重大建设项目库，纳入省级项目储备库；

2.省级审核阶段（常态化）：项目成熟后，市县向省级申报，省级发改、财政联合审核，通过后纳入省级推送清单；

3.季度报送阶段（每季度末）：省级按季度将审核通过的项目统一报送国家发改委、财政部；

4.国家审核阶段（次季度首月）：国家发改委、财政部按季度开展集中审核，出具审核意见，反馈地方；

5.额度下达阶段：国家根据项目审核情况和债务限额，分批下达新增专项债券额度；

6.债券发行阶段：省级财政部门根据项目进度，组织债券发行，将资金转贷给市县；

7.实施偿还阶段：项目单位组织实施，规范使用资金，运营归集收入，按期还本付息。

集中申报节点：每年10月底前完成下一年度项目集中报送，次年2月底、5月底、8月底分别完成各季度补充报送。

8.3“自审自发”试点地区申报流程

“自审自发”试点地区，项目由省级政府审核批准后即可组织发行，不再报国家发改委、财政部审核，项目清单同步报两部委备案。流程如下：

1.项目储备：市县常态化储备项目，纳入国家重大建设项目库；

2.市县申报：市县筛选成熟项目，向省级发改、财政部门申报；

3.省级审核：省级发改、财政联合审核，必要时组织专家评审，严格把关项目质量；

4.政府批准：审核通过的项目清单报省级人民政府批准；

5.备案发行：省级政府批准后，即可组织发行专项债券，项目清单同步报国家发改委、财政部备案；

6.存续监管：国家对试点地区项目开展事后抽查和绩效评价，发现违规问题严肃处理。

试点地区享有更大自主权，但也承担更重的管理责任，对项目审核质量要求更高，终身追责机制更加严格。

8.4在建项目续发绿色通道

对“自审自发”试点以外的省份，已通过国家发改委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行，同步报国家发改委、财政部备案。

适用范围：已纳入国家审核通过项目清单、仍在建设期、需要后续年度继续发行债券的在建项目；

优势：简化流程、提高效率，无需重复走申报审核程序；

要求：项目建设内容、总投资、收益来源未发生重大变化，续发额度在原批复总融资额度内。

8.5分级申报责任链条

1.项目单位：编制申报材料，办理前期手续，对项目真实性、合规性、收益真实性负直接责任；

2.县级发改+财政：联合初审，现场核查，汇总上报，对项目真实性、合规性负首要责任；

3.市级发改+财政：复核把关，择优排序，汇总上报，对本市项目质量负总责；

4.省级发改+财政：联合审核，专家评审，报省政府批准，对本省项目负总责；

5.国家发改委+财政部：非试点地区最终审核，试点地区事后备案抽查。

各级审核均实行“谁审核、谁负责”的终身负责制，出现重大问题倒查追责。

第九章 项目谋划与储备

9.1项目谋划总体要求

项目谋划是专项债券工作的起点和基础，谋划质量直接决定申报成功率。要树立“项目等资金”意识，提前谋划、做深做透、储备充足。

（一）谋划原则

1.政策对标：紧扣国家重大战略和地方发展规划，符合专项债券投向要求，不碰负面清单红线。

2.收益优先：始终把收益自平衡作为核心前提，谋划项目时同步设计收益模式，确保收益稳定可靠。

3.成熟可行：结合地方实际，量力而行，优先选择条件成熟、年内能开工、尽快见效的项目。

4.适度超前：着眼长远发展，谋划一批打基础、利长远的重大项目，形成梯度储备。

5.打包整合：零散小项目打包整合，整体平衡收益，提高申报效率和资金使用效益。

（二）谋划方向

1.围绕国家重大战略谋划：京津冀协同发展、长江经济带、黄河流域生态保护、乡村振兴、新型城镇化等；

2.围绕地方发展短板谋划：市政、交通、水利、生态、民生等领域的薄弱环节；

3.围绕新兴领域谋划：新基建、新能源、新质生产力、绿色低碳等政策鼓励方向；

4.围绕城市更新谋划：城中村改造、老旧小区改造、管网更新、城市生命线等民生需求迫切的领域。

9.2收益模式设计要点

收益自平衡是专项债券的生命线，谋划项目时必须同步设计科学合理的收益模式。

（一）单一项目收益模式

项目自身产生的收入足以覆盖本息，如收费公路、污水处理厂、自来水厂、停车场等，收入来源清晰单一，测算简单明了。

（二）组合打包收益模式

将多个项目打包，统筹收益，整体平衡。

1.同类打包：多个同类型小项目打包，如多个污水处理厂打包、多个乡镇供水项目打包；

2.区域打包：同一区域内多个相关项目打包，如片区开发内的市政、管网、公共服务设施打包；

3.肥瘦搭配：收益好的项目搭配收益弱的公益项目，整体实现自平衡。

（三）“公益+经营”搭配模式

以公益性基础设施建设带动周边土地增值、产业发展，统筹土地出让收益、配套经营收入实现平衡，是城市更新、片区开发类项目的常用模式。

核心逻辑：基础设施投入提升区域价值，土地增值收益反哺基础设施投入；

注意事项：土地收益测算要审慎，要有明确的地块、面积、出让计划作为支撑，不得无依据高估地价和出让进度。

（四）收益测算要求

1.参数审慎：收费标准、业务量、增长率等参数选取要符合行业水平和地方实际，不得盲目乐观；

2.分年测算：按债券存续期分年度测算收入和支出，计算各年度偿债备付率；

3.留足余量：总体偿债备付率原则上不低于1.2，收益弱的项目要更高，预留安全边际；

4.依据充分：每项收入都要有政策依据、市场依据、数据支撑，附相关证明材料。

9.3项目库管理

所有专项债券项目必须纳入国家重大建设项目库（发改系统）和地方政府专项债券项目库（财政系统），实行“双库管理”，未入库项目不得申报。

（一）国家重大建设项目库操作

1.入库流程：

项目单位获取项目代码后，在国家重大建设项目库填报项目信息；

选择“地方政府专项债券”类别，逐项填报基本信息、建设内容、投资估算、资金筹措、前期手续、进度计划、绩效目标等；

逐级报送审核，通过后纳入储备库管理。

2.核心填报内容：

项目基本信息：名称、代码、建设单位、建设地点、建设性质、建设周期；

建设内容规模：详细的建设内容、工程量、建设标准；

投资估算：总投资及分项明细，申请专项债券额度，其他资金来源；

前期手续：各项手续办理情况，上传批复文件扫描件；

收益情况：主要收益来源、预期收益、偿债备付率；

绩效目标：量化的产出指标、效益指标。

3.动态维护：定期更新项目进展、手续办理、投资完成等信息，确保库内信息真实准确。

（二）专项债券项目库操作

财政系统专项债券项目库分为储备库、核准库、发行库、存续库四个子库，实行“四库滚动管理”：

1.储备库：谋划储备阶段的项目，纳入储备库培育；

2.核准库：通过审核、具备发行条件的项目，转入核准库；

3.发行库：已发行债券的项目，转入发行库，跟踪资金使用；

4.存续库：项目进入运营期，转入存续库，跟踪运营收入、债务偿还。

（三）“四库”滚动管理

建立“储备一批、核准一批、发行一批、存续一批”的滚动管理机制，项目成熟一个、推进一个、出库一个，形成良性循环。

9.4项目前期工作推进

项目成熟度是决定申报成败的关键，前期工作越扎实，通过率越高。

（一）核心前期手续

1.立项审批：审批制项目完成可行性研究报告批复，备案制项目完成备案。可研深度要达到国家规定要求，投资估算准确，建设方案明确。

2.用地手续：取得用地预审与选址意见书，或建设用地批准文件。涉及新增建设用地的，要落实用地指标。

3.规划手续：符合国土空间规划，取得建设工程规划许可（视进度）。

4.环评手续：完成环境影响评价审批或备案。

5.其他手续：节能审查、水土保持、社会稳定风险评估等，根据项目类型办理。

（二）前期工作推进策略

1.提前启动：提前启动可研编制、用地预审、环评等工作，不要等申报通知下来才开始；

2.并联推进：各项手续并联办理，压缩前期周期，提高项目成熟度；

3.重点突破：重点攻克用地、规划等关键难点手续，核心要件先行办结；

4.深度达标：可研报告达到相应深度，投资估算准确，避免后期大幅调整。

第十章 市县申报与初审

10.1申报组织发动

1.转发通知。收到上级申报通知后，第一时间转发至各乡镇、各部门、各平台公司，明确申报范围、申报条件、申报时限、材料清单和报送要求。

2.政策培训。组织开展专项债券政策培训，解读最新政策要求、申报要点、材料编制规范，提升各单位申报能力。

3.项目征集。面向全县（市）公开征集项目，同时主动对接行业主管部门、平台公司、重点园区，挖掘优质项目，做到应报尽报。

4.筛选指导。从项目库中筛选符合条件的成熟项目，一对一指导申报单位完善材料，提升申报质量。

10.2初审工作内容

初审实行“联合审核+现场核查+收益论证”三级把关机制，确保项目真实合规、收益可靠。

（一）形式审查

重点核查申报材料的完整性、规范性：

1.材料是否齐全，是否按清单要求准备；

2.格式是否规范，签章是否完备，复印件是否清晰；

3.核心信息前后是否一致，数据是否统一；

4.是否在规定时限内申报。

材料不齐的，一次性告知补正，限期补报；逾期未补正的，视为放弃申报。

（二）合规性审查

重点核查项目是否符合政策要求：

1.投向合规：是否属于负面清单禁止类项目，是否符合专项债券支持方向；

2.主体合规：申报主体是否为政府相关部门或合规的项目实施单位；

3.手续合规：立项、用地、规划、环评等前期手续是否齐全、真实、有效，审批权限是否合规；

4.规划合规：是否符合国土空间规划、行业专项规划，是否占用永久基本农田、生态保护红线。

（三）收益性审查

这是专项债券初审的核心环节，重点核查收益真实性和平衡性：

1.收益来源合规性：收入来源是否合法合规，是否属于允许纳入的政府性基金或专项收入；

2.收益测算合理性：测算参数是否符合实际，是否存在虚高收入、低估成本的情况；

3.偿债备付率：全周期偿债备付率是否达标，各年度是否能够覆盖本息；

4.收益可持续性：债券存续期内收入是否稳定可持续，是否存在后期收入断档风险。

（四）现场核查

对所有申报项目原则上都要开展现场核查：

1.核实项目建设地点、现状是否与申报材料一致；

2.核实前期手续、土地权属、建设条件是否真实；

3.核实项目单位实际情况、实施能力是否匹配；

4.拍摄现场照片，留存核查记录，由核查人员签字确认。

10.3联合审核机制

建立“发改+财政+行业主管部门”三方联审机制：

1.发改部门：重点审核项目合规性、必要性、成熟度，是否符合规划，前期手续是否完备，是否纳入国家重大建设项目库；

2.财政部门：重点审核项目收益与融资平衡方案，资金筹措方案，偿债能力，债务风险；

3.行业主管部门：重点审核项目技术方案、建设标准、行业规划符合性、运营模式合理性。

三方分别出具审核意见，共同把关，形成一致意见后上报。

10.4初审工作程序

1.材料受理。统一接收申报材料，登记编号，分送相关科室审核。

2.科室审核。发改、财政、行业主管部门分别审核，出具初步意见。

3.联合评审。组织联合评审会，必要时邀请专家参与，对重点项目、收益存疑项目重点论证。

4.集体研究。初审结果提交部门联合办公会集体研究决定，确定拟上报项目清单。

5.公示。拟上报项目在本地政府网站公示，公示期不少于3个工作日，接受社会监督。

6.行文上报。公示无异议后，由发改、财政部门联合行文，向上级发改、财政部门申报。同步在项目库系统完成审核通过操作，线上推送。

10.5时限要求

县级初审原则上在10个工作日内完成，市级复核原则上在10个工作日内完成，具体时限以上级通知为准。常态化申报阶段，成熟一批、审核一批、上报一批。

第十一章 省级审核与推荐

11.1省级审核组织架构

1.联合审核机制：省级发改、财政部门联合开展审核，发改部门牵头管项目，财政部门牵头管资金。

2.专家评审机制：建立专项债券专家库，抽取技术、财务、法律、行业等领域专家参与评审。

3.第三方评估：对重大项目、复杂项目，可委托第三方专业机构开展独立评估。

4.集体决策机制：审核结果报省政府审定，实行集体决策。

11.2审核方式与程序

（一）审核方式

采用“合规性审查+专家量化评审+部门会商+省政府审定”四级审核机制：

1.合规性审查：首先进行形式和合规性审查，触碰负面清单、手续缺失、无收益的项目直接淘汰；

2.专家评审：通过合规性审查的项目，由专家组对建设方案、收益平衡、投资估算、偿债能力等进行专业评审，出具评审意见；

3.部门会商：发改、财政及行业主管部门会商，结合专家意见，形成审核建议；

4.政府审定：审核建议报省政府常务会议或专题会议审定，确定最终项目清单。

（二）“自审自发”试点地区审核程序

试点地区省级审核是最终审核，程序更严格、标准更高：

1.材料受理：统一接收各市上报项目，分类登记；

2.合规初审：发改、财政联合开展合规性初审，剔除不符合条件项目；

3.专家评审：组织专家封闭式评审，对项目收益、方案、风险等进行全面论证，出具评审意见；

4.第三方复核：必要时委托第三方机构对财务方案、法律合规性进行复核；

5.部门联审：发改、财政、行业主管部门联合审核，形成拟批准项目清单；

6.省政府批准：报省政府常务会议审议批准；

7.备案发行：印发项目清单，同步报国家发改委、财政部备案，启动债券发行。

（三）非试点地区审核程序

非试点地区省级审核后还需报国家审核，程序如下：

1.省级联合审核，形成拟推荐项目清单；

2.报省政府同意后，按季度报送国家发改委、财政部；

3.国家审核反馈后，根据意见调整完善；

4.额度下达后，确定具体发行项目。

11.3省级审核核心要点

1.投向合规性：是否触碰负面清单，是否符合投向要求，一票否决项严格执行；

2.收益真实性：收益来源是否真实可靠，测算是否审慎合理，偿债备付率是否达标，坚决杜绝虚假收益、纸面收益；

3.项目成熟度：前期手续是否完备，是否具备开工条件，能否尽快形成实物工作量；

4.投资合理性：投资估算是否准确，标准是否合理，有无虚增投资、高估冒算；

5.债务风险：地区债务风险水平，项目偿债风险，是否超出地方承受能力；

6.绩效目标：绩效目标是否明确、量化、可考核。

11.4额度分配与发行安排

1.额度分配：省级收到中央下达的债务限额后，根据各地项目储备、债务风险、财力水平、工作绩效等因素，分配下达各市县额度。

2.项目匹配：各市县在额度内，从审核通过的项目中选择成熟项目安排发行。

3.发行计划：省级财政部门制定年度债券发行计划，合理安排发行节奏和期限结构，有序组织发行。

4.期限匹配：债券期限与项目建设运营周期相匹配，合理搭配中长期债券，优化期限结构，降低偿债压力。

第十二章 债券发行与资金拨付

12.1债券发行流程

1.发行准备：省级财政部门制定发行方案，确定发行规模、期限、利率方式、发行时间；聘请主承销商、信用评级机构、律师事务所等中介机构；准备发行文件。

2.信用评级：开展债券信用评级，出具信用评级报告。

3.信息披露：按规定披露债券发行信息、项目信息、财务信息等。

4.招标发行：通过银行间债券市场、证券交易所市场公开发行，采用公开招标方式确定发行利率。

5.资金入库：发行成功后，募集资金缴入省级国库，纳入政府性基金预算管理。

12.2资金转贷与拨付

1.省级转贷市县：省级财政部门与市县财政部门签订转贷协议，将债券资金转贷给市县，明确转贷额度、期限、利率、偿还责任。

2.资金下达：转贷资金下达至市县国库，纳入同级政府性基金预算管理。

3.拨付项目单位：市县财政部门根据项目进度和支付申请，按照国库集中支付制度，将资金直接拨付到项目单位或施工单位、供应商等最终收款方。

4.按进度拨付：根据项目建设进度分批拨付资金，严禁一次性全额拨付。首批拨付比例原则上不超过30%，预留尾款待竣工验收后拨付。

12.3发行时限要求

专项债券资金要“早发行、早使用、早见效”，原则上当年额度当年使用完毕。

额度下达后，尽快组织发行，避免资金闲置；

债券发行后，及时拨付到项目，加快支出进度；

对长期闲置的债券资金，按规定收回统筹使用或调整用途。

第四篇 申报材料编制规范

第十三章 申报材料总体要求

13.1编制基本原则

申报材料是项目审核的核心依据，直接决定项目能否通过评审，编制工作应当遵循以下原则：

1.真实准确。所有内容必须真实可靠，数据准确无误，严禁弄虚作假、虚增收益、虚报投资。弄虚作假一经查实，纳入失信名单，严肃追责。

2.完整规范。严格按照规定的材料清单和格式编制，内容完整、格式规范、签章齐全，不得缺项漏项。

3.逻辑严谨。层次分明、重点突出，论证充分、数据支撑有力，前后逻辑一致，数据相互统一。

4.收益核心。突出收益与融资自求平衡方案，用充分的依据论证收益真实性、可靠性、可持续性。

5.合规审慎。严格对标政策要求，合规表述，审慎测算，留足安全边际。

13.2通用申报材料清单

申报专项债券项目，通用需提交以下材料，不同地区可根据要求适当增减：

序号	材料名称	责任主体	核心要求
1	发改、财政部门联合申报文件	市县发改、财政局	正式公文，明确项目清单、申请额度
2	项目可行性研究报告及批复	项目单位+审批部门	可研达到规定深度，有正式批复
3	专项债券项目实施方案	项目单位/咨询机构	“一案两书”核心，全面论证项目
4	财务评估报告	会计师事务所	专业论证收益与融资平衡
5	法律意见书	律师事务所	论证项目合法合规性
6	立项审批/核准/备案文件	审批部门	有相应权限部门出具的正式文件
7	用地预审与选址意见书/用地批准文件	自然资源部门	符合规划，用地合法
8	环境影响评价批复/备案表	生态环境部门	对应等级的环评文件
9	节能审查意见/节能登记表	发改部门	根据能耗等级提供
10	项目单位法人证书、信用报告	项目单位	证明主体资格和信用状况
11	资金筹措方案及配套资金证明	项目单位+财政部门	明确资金来源，配套资金落实
12	项目绩效目标申报表	项目单位	量化绩效指标
13	项目真实性承诺函	项目单位+市县政府	对真实性、合规性、偿债责任作出承诺
14	其他支撑材料	项目单位	规划依据、收费文件、合作协议等

13.3格式与装订要求

1.纸张字体：统一使用A4纸张打印，正文仿宋_GB2312三号字，1.5倍行距，标题层级清晰。

2.签章要求：所有复印件加盖申报单位公章，注明“与原件一致”；正式文件、承诺函等需加盖单位公章和法定代表人签章；“一案两书”需加盖中介机构公章，注册会计师、律师签字盖章。

3.装订要求：按材料清单顺序装订成册，编制目录和连续页码，封面注明项目名称、申报单位、申报日期；胶装成册，不得活页装订。

4.份数要求：纸质材料一式6—10份，同时报送与纸质完全一致的电子版（PDF+可编辑版）。

5.库内一致：纸质材料与国家重大建设项目库、专项债券项目库内填报信息必须完全一致，不得出现“两张皮”。

第十四章 项目实施方案编制大纲

项目实施方案（“一案”）是申报材料的核心，全面系统论证项目的必要性、可行性、合规性、收益性，是评审的主要依据。一般包括以下章节：

第一章项目概况

1.1项目基本信息：名称、建设单位、建设地点、建设性质、建设周期、债券期限；

1.2项目建设背景与必要性；

1.3主要建设内容与建设规模；

1.4总投资估算与资金筹措方案；

1.5申请专项债券额度、期限、偿还安排；

1.6项目前期工作进展情况。

第二章项目建设必要性与可行性

2.1政策符合性分析：对接国家战略、行业规划、地方发展需求，符合专项债券政策情况；

2.2项目建设的现实意义和紧迫性，解决的主要问题；

2.3技术可行性分析：技术路线、工艺方案的先进性、成熟性、适用性；

2.4建设条件可行性：用地、交通、水电、配套、环境等条件落实情况；

2.5运营模式可行性：运营管理模式、收益实现模式的可行性。

第三章建设方案

3.1总体建设方案与功能布局，总平面布置；

3.2主要工程建设内容：土建工程、安装工程、设备购置等分项内容与规模；

3.3主要设备选型方案：核心设备名称、规格、数量、技术参数；

3.4公用工程、辅助工程方案；

3.5建设标准与技术规范；

3.6实施进度安排：总体工期、关键节点、年度建设计划，附横道图。

第四章投资估算与资金筹措

4.1投资估算编制依据：定额、价格、取费标准等；

4.2总投资估算明细：建筑工程费、安装工程费、设备购置费、工程建设其他费、预备费、建设期利息等分项金额及占比；

4.3申请专项债券额度：金额、期限、利率、发行计划；

4.4其他资金来源：财政资本金、单位自筹、银行贷款等，分别说明金额和落实情况，附证明材料；

4.5资本金说明：专项债券用作资本金的，说明资本金比例、合规性；

4.6分年度资金使用计划，与建设进度匹配。

第五章项目收益与融资平衡方案

5.1收益测算依据：相关收费政策、价格文件、行业数据、市场调研数据等；

5.2收益来源明细：逐项说明各项收入来源、测算依据、收费标准、业务量预测；

5.3分年度收入测算：债券存续期内各年度各项收入及总收入；

5.4运营成本测算：运营期各项成本费用，包括运维费、人工费、材料费、管理费等；

5.5净收益测算：各年度净收益、累计净收益；

5.6债券本息测算：各年度应还本金、利息，累计本息；

5.7偿债备付率分析：各年度偿债备付率、全周期综合偿债备付率；

5.8收益平衡性结论：明确项目收益能够覆盖债券本息，实现自求平衡；

5.9风险缓释措施：收益不及预期时的应对措施、偿债保障措施。

第六章项目合规性分析

6.1立项合规性：审批程序、审批权限、批复文件有效性；

6.2用地合规性：土地性质、权属、规划符合性、用地手续办理情况；

6.3规划合规性：符合国土空间规划、行业专项规划情况；

6.4环评合规性：环评手续办理情况，环境保护措施；

6.5其他合规性：节能、水保、消防、安全等；

6.6负面清单排查：明确项目不属于禁止类项目。

第七章运营管理与偿债保障

7.1运营管理模式：运营管理机构、人员配备、管理制度；

7.2收入归集机制：专项收入的归集、管理、使用流程，确保专款用于偿债；

7.3偿债责任落实：明确偿债主体、偿债责任、偿债资金来源；

7.4偿债准备金制度：建立偿债备付金，应对短期收益波动；

7.5风险防控措施：运营风险、收益风险、政策风险的识别与应对。

第八章绩效管理

8.1总体绩效目标；

8.2细分绩效指标：产出指标、效益指标、满意度指标，明确具体指标值；

8.3绩效监控与评价方案。

第九章结论与建议

9.1综合评价结论；

9.2存在的问题与建议。

附件

各类前期手续批复文件、证明材料、支撑文件、承诺函等。

第十五章 财务评估报告编制要点

财务评估报告由具备资质的会计师事务所出具，是论证收益与融资平衡的专业文件，具有法律效力。

15.1编制依据

1.国家相关法律法规、财经制度、专项债券管理规定；

2.项目可行性研究报告、实施方案；

3.相关收费政策、价格文件、行业统计数据；

4.项目单位提供的基础数据和资料；

5.注册会计师执业准则。

15.2核心内容

1.项目基本情况：项目概况、投资估算、资金筹措、债券发行方案；

2.收益测算评估：

逐项评估各项收入来源的合规性、合理性、可实现性；

评估测算参数选取的审慎性、合理性；

分年度测算各项收入、总收入；

3.成本费用测算评估：

运营成本、管理费用、税费等测算依据和结果；

分年度成本费用测算；

4.净现金流量分析：各年度净现金流量、累计净现金流量；

5.偿债能力分析：

各年度应偿还债券本金、利息；

各年度偿债备付率计算与分析；

全周期偿债备付率；

6.融资平衡结论：明确发表专业意见，项目收益是否能够覆盖债券本息，是否实现自求平衡；

7.风险提示：提示可能影响收益实现的风险因素。

15.3审核要求

1.注册会计师应当保持职业怀疑，审慎评估收益测算的合理性，不得高估收入、低估成本；

2.对重大假设和关键参数要充分披露，说明依据；

3.报告须由两名注册会计师签字盖章，加盖会计师事务所公章；

4.会计师事务所对出具报告的真实性、准确性承担法律责任。

第十六章 法律意见书编制要点

法律意见书由具备资质的律师事务所出具，论证项目的合法合规性。

16.1编制依据

1.国家法律法规、规章政策；

2.项目单位提供的各项文件、资料；

3.律师尽职调查情况。

16.2核心内容

1.项目主体合法性：项目单位的主体资格、信用状况，是否具备实施项目的法定条件；

2.项目审批合规性：立项、用地、规划、环评等各项审批手续的合法性、有效性；

3.项目合规性：项目是否符合专项债券管理规定，是否属于负面清单禁止类项目；

4.收益来源合法性：各项收入来源是否合法合规，收费项目是否有政策依据；

5.债券发行合规性：债券发行、转贷、使用、偿还是否符合法律规定；

6.运营模式合法性：项目建设运营模式、合作模式是否合法合规；

7.风险法律分析：潜在法律风险及应对建议；

8.结论性意见：明确发表法律意见，项目是否符合专项债券发行的法律要求。

16.3审核要求

1.律师应当勤勉尽责，开展尽职调查，核实相关文件的真实性；

2.对合规性发表明确意见，不得模糊表述；

3.报告须由两名执业律师签字盖章，加盖律师事务所公章；

4.律师事务所对出具报告的合法性、真实性承担法律责任。

第十七章 不同类型项目编制要点

17.1市政基础设施类项目

如供水、污水处理、管网、停车场等，重点突出：

1.收费标准的政策依据，要有正式的价格文件；

2.业务量测算依据，如供水量、污水处理量、停车位利用率等，要有历史数据和增长预测；

3.运营成本测算详细，包括电费、药剂费、人工费、维修费等；

4.管网类项目可统筹相关规费、配套费作为收益来源。

17.2土地储备与城市更新类项目

如土地储备、城中村改造、片区开发等，重点突出：

1.地块具体信息：位置、面积、规划用途、容积率等，要有明确的规划依据；

2.土地出让价格测算：参考周边地块成交价，审慎测算出让单价和总价；

3.出让时序安排：明确各年度出让计划，与债券还本付息节奏匹配；

4.土地出让收益的合规性，符合土地出让金管理规定。

17.3交通基础设施类项目

如收费公路、停车场、枢纽等，重点突出：

1.交通量预测：车型结构、交通流量、增长率，要有专业的交通量预测报告；

2.收费标准：符合国家收费公路政策，有正式批复文件；

3.运营成本：养护费、管理费、人员经费等；

4.配套经营收入：服务区、广告等测算审慎。

17.4产业园区类项目

如标准厂房、孵化器、园区配套等，重点突出：

1.出租率/入驻率测算：符合当地产业招商实际，不得高估；

2.租金标准：参考周边市场水平，审慎定价；

3.物业服务、配套服务收入测算合理；

4.明确仅支持公益性基础设施，不用于企业生产设备等经营性内容。

17.5社会事业类项目

如医院、养老、文旅等，重点突出：

1.服务量预测：床位使用率、门诊量、入住率等，符合当地实际需求；

2.收费标准：符合行业价格政策，有明确的收费依据；

3.仅将合规的经营性服务收入纳入偿债范围，财政补助不得纳入；

4.公益属性与收益的平衡，不得过度商业化。

第五篇 评审标准与要点

第十八章 评审机制与组织方式

18.1评审工作原则

1.客观公正原则。严格按照统一的评审标准和程序开展评审，专家独立发表意见，不受任何单位和个人干预。

2.科学严谨原则。采用科学的评审方法和量化指标体系，严谨审慎评估收益和风险，坚持审慎原则，留足安全边际。

3.收益核心原则。将收益与融资自求平衡作为评审核心，坚决否决无收益、虚收益、弱收益项目。

4.廉洁保密原则。严格遵守评审工作纪律和廉洁规定，实行封闭式评审，保密评审信息。

18.2评审组织架构

1.评审领导小组：由发改、财政及相关部门负责人组成，负责审定评审规则、确定评审结果、协调重大问题。

2.专家评审组：从专家库中随机抽取技术、财务、法律、行业等领域专家组成，每组不少于5人，其中财务专家不少于2人。专家实行回避制度。

3.评审工作组：由发改、财政相关工作人员组成，负责会务、材料分发、分数统计、结果汇总等事务性工作。

18.3评审方式

1.封闭式评审。专家集中封闭管理，独立审阅材料、独立打分，评审期间不得与申报单位接触。

2.量化打分制。采用百分制量化评分，去掉最高分最低分取平均值，按得分高低排序。设置一票否决项，触碰红线直接淘汰。

3.重点论证制。对大额项目、复杂项目、收益存疑项目，组织专家集体会商，重点论证，必要时要求申报单位答辩。

4.集体会商制。对评分相近、争议较大的项目，由专家组集体会商，形成一致意见。

第十九章 核心评审指标与打分标准

采用百分制评分体系，共设6个一级指标、20个二级指标，具体如下：

一级指标	权重	二级指标	评分要点
项目合规性	20分	投向合规性（8分）	符合专项债券投向，不触碰负面清单，政策契合度高
		手续完备性（7分）	立项、用地、规划、环评等手续齐全、合规、有效
		规划符合性（5分）	符合国土空间规划、行业专项规划
收益平衡性	35分	收益来源合规性（8分）	收入来源合法合规，属于允许纳入范围
		收益测算合理性（10分）	测算依据充分，参数审慎，符合实际，无虚高
		偿债备付率（12分）	全周期备付率≥1.5得满分，1.2—1.5得相应分，<1.2不得分
		收益可持续性（5分）	存续期收入稳定，可持续，无断档风险
项目成熟度	15分	前期手续深度（7分）	前期手续办理进度，可研深度，开工条件成熟度
		开工时效性（5分）	能否年内开工，尽快形成实物工作量
		实施保障能力（3分）	项目单位实施能力、管理能力
建设方案合理性	10分	建设内容必要性（4分）	内容必要，规模适度，无冗余，无搭车建设
		技术方案可行性（3分）	技术成熟适用，方案科学合理
		实施计划合理性（3分）	工期安排合理，进度节点清晰
投资与资金方案	10分	投资估算准确性（5分）	估算依据充分，标准合理，无虚增投资
		资金方案可行性（3分）	资金拼盘闭合，配套资金落实
		资本金合规性（2分）	专项债券作资本金的，符合行业和比例要求
绩效管理	10分	绩效目标明确性（5分）	绩效目标清晰、量化、可考核
		绩效指标合理性（5分）	指标设置科学，与项目匹配

加分项（最高5分）：

1.列入国家或省级重大规划、重点工程的，加1—3分；

2.带动社会资本效果明显，撬动作用强的，加1—2分；

3.能够快速开工、当年见效的，加1—2分。

一票否决项（触碰任何一项直接淘汰）：

1.项目属于负面清单禁止类范围的；

2.项目无收益，或收益测算严重不实，偿债备付率不足1的；

3.前期关键手续缺失、伪造、过期，或审批程序严重违规的；

4.项目已完工或基本完工，申请债券用于收尾的；

5.申报单位或地区存在严重失信、违规使用债券资金记录的；

6.项目新增隐性债务，或违规增加政府隐性支出责任的；

7.申报材料弄虚作假、伪造文件、虚报数据的；

8.项目未纳入国家重大建设项目库的；

9.违反国家产业政策、土地政策、环保政策的。

第二十章 重点评审关注点

20.1投向合规性评审要点

1.负面清单排查：对照禁止类项目清单逐项排查，确认不属于禁止类。重点警惕变相的楼堂馆所、形象工程、商业房地产、纯公益无收益项目。

2.公益性属性：项目是否属于公益性项目，是否属于政府职责范围，不得投向纯市场化、竞争性领域。

3.政策契合度：是否属于国家重点支持方向，是否对接重大战略，政策契合度越高越优先。

20.2收益平衡性评审要点

这是评审的重中之重，也是最容易出问题的环节。

1.收入来源真实性：

每项收入是否有明确的政策依据、文件支撑，是否合法合规；

是否存在将财政补助、一般公共预算收入作为收益的情况；

是否存在虚构收入项目、无依据测算收入的情况。

2.测算参数合理性：

收费标准是否符合当地实际，是否有正式价格文件，不得擅自提高标准；

业务量、使用率、出租率等预测是否审慎，是否符合行业平均水平，不得盲目乐观；

增长率设定是否合理，是否考虑市场饱和、竞争因素。

3.偿债备付率真实性：

计算是否准确，是否扣除了运营成本，用净收益测算；

是否考虑了税费、折旧等因素；

分年度备付率是否达标，是否存在前高后低、后期兑付风险。

4.收益可持续性：

债券存续期内收入是否稳定，是否依赖一次性收入；

土地出让收益类项目，出让时序是否合理，是否与偿债节奏匹配；

行业政策变化对收益的影响，是否存在政策风险。

20.3前期手续评审要点

1.立项手续：审批权限是否合规，可研深度是否达标，批复文件是否在有效期内。

2.用地手续：用地预审是否有效，是否符合国土空间规划，是否占用永久基本农田、生态保护红线，用地指标是否落实。

3.环评手续：环评等级是否对应，批复是否有效，是否存在重大环保风险。

4.其他手续：节能、水保等根据项目类型核查。

5.真实性核查：核查批复文件的真实性，有无伪造、变造、过期、张冠李戴等情况。

20.4投资估算评审要点

1.编制依据：定额标准、价格水平是否符合当地当期实际。

2.工程量：工程量计算是否准确，与建设规模是否匹配。

3.单价标准：单位造价是否合理，是否高于同类项目平均水平，有无高估冒算。

4.费用构成：工程建设其他费、预备费计取是否合规，有无虚列费用。

5.总投资：总投资规模是否合理，是否存在“报大建小”、虚增投资套取资金的情况。

20.5实施能力评审要点

1.项目单位实力：是否具备相应的建设管理、运营管理能力，有无同类项目经验。

2.资金筹措能力：配套资金、自筹资金是否落实，有无资金缺口。

3.偿债能力：项目单位或地方政府整体偿债能力，债务风险水平。

第二十一章 常见评审驳回情形

结合历年评审情况，以下情形为高频驳回原因，申报单位须重点规避：

21.1投向类驳回

1.属于负面清单禁止类项目，如纯公益无收益、楼堂馆所、形象工程、商业房地产等；

2.搭车申报，项目主体内容是禁止类，包装成允许类；

3.属于一般竞争性产业项目，应由企业自主投资。

21.2收益类驳回

1.无稳定收益来源，纯公益项目包装成有收益项目；

2.收益测算严重不实，虚高收入、低估成本，偿债备付率不足；

3.收益来源不合规，将财政补贴、一般预算收入作为偿债来源；

4.收益测算无依据，全是“预期收益”“估算收入”，无支撑材料；

5.土地收益测算严重高估，无具体地块、无规划依据、无市场支撑。

21.3手续类驳回

1.缺少立项、用地、环评等关键手续；

2.手续过期失效，未办理延期；

3.越权审批、拆分审批，审批部门无对应权限；

4.手续造假、伪造，或套用其他项目手续。

21.4成熟度类驳回

1.前期工作深度不够，仅为概念性项目，不具备开工条件；

2.用地未落实，短期内无法开工；

3.项目已完工或接近完工，申请债券用于偿还过往欠款。

21.5投资类驳回

1.虚增投资规模、抬高工程造价，套取债券资金；

2.投资估算依据不足，单价明显高于市场公允价格；

3.配套资金无有效证明，资金拼盘不闭合。

21.6申报行为类驳回

1.同一项目重复申报不同批次、不同专项；

2.拆分项目、化整为零，规避审批权限和额度限制；

3.申报材料逻辑混乱、数据矛盾、关键信息缺失；

4.绩效目标空泛，无可量化指标。

第六篇 资金使用与存续期管理

第二十二章 资金使用管理

22.1使用基本原则

1.专款专用原则。严格按照批复的项目和用途使用债券资金，专款专用、专项核算，不得截留、挤占、挪用、套取。

2.预算约束原则。严格执行批准的预算，不得超预算、无预算支出。

3.按进度拨付原则。资金拨付与项目建设进度挂钩，按进度拨付，严禁超进度拨付、一次性全额拨付。

4.国库集中支付原则。严格执行国库集中支付制度，资金直达收款方，减少中间环节。

5.讲求效益原则。加快资金使用进度，尽快形成实物工作量，提高资金使用效益。

22.2资金使用范围

专项债券资金必须严格用于对应项目的资本性支出，主要包括：

1.建筑安装工程费用：土建工程、安装工程、装饰工程等工程费用；

2.设备及工器具购置费用：生产设备、专用设备等购置费用，含运输、安装、调试费用；

3.工程建设其他费用：勘察设计费、监理费、招标费、环评费、可研编制费等与项目建设直接相关的费用；

4.预备费：用于项目建设中不可预见的支出，按规定程序报批使用；

5.合规的建设期利息。

专项债券资金不得用于经常性支出，不得用于人员经费、公用经费等运营支出。

22.3禁止性支出范围

严禁将专项债券资金用于以下支出：

1.楼堂馆所、形象工程、政绩工程建设；

2.经常性支出，发放工资、奖金、福利、公用经费；

3.偿还债务本息（再融资债券除外）、垫付其他项目资金；

4.对外投资、赞助、捐赠、罚款；

5.商业房地产开发、竞争性产业项目；

6.超出批复建设内容和标准的支出；

7.其他与项目建设无关的支出。

22.4财务管理与会计核算

1.专账核算。项目单位应当对专项债券资金单独建账、单独核算，设置专门会计科目，准确核算资金收支和项目建设成本。

2.规范支付。严格执行国库集中支付，资金直接支付给施工单位、设备供应商等最终收款人。支付须有合法合规的票据、合同、进度证明。

3.资金台账。建立债券资金使用台账，逐笔登记收支情况，清晰反映资金到位、支出、结余。

4.会计核算：

行政事业单位执行《政府会计制度》，按政府会计规定核算；

企业单位执行《企业会计准则》，按政府补助准则或借款准则核算；

5.档案完整。会计凭证、账簿、报表等资料完整归档，接受监督检查。

22.5资金支出进度要求

1.加快支出进度。债券发行后，尽快拨付到项目，加快施工进度，尽早形成实物工作量。原则上当年发行的债券资金当年使用完毕。

2.闲置资金处理。对债券资金闲置超过一定期限的，上级财政部门可按规定收回统筹使用，或调整到其他成熟项目。

3.进度通报。各级财政、发改部门定期通报债券资金支出进度，对进度慢的地区和项目进行约谈、督办。

第二十三章 项目调整与用途变更

23.1调整原则

专项债券资金用途一经批复，应当严格执行，不得擅自调整。确需调整的，严格按规定程序报批，遵循以下原则：

1.合规调整：调整后的项目必须符合专项债券投向要求，不得触碰负面清单；

2.同类调整：原则上在同一领域、同一类型项目之间调整；

3.程序规范：严格履行报批程序，未经批准不得自行调整；

4.效率优先：确需调整的尽快办理，避免资金长期闲置。

23.2可以申请调整的情形

有下列情形之一的，可以申请调整债券资金用途：

1.项目因不可抗力、政策调整等原因无法继续实施的；

2.项目长期不开工、进度严重滞后，资金闲置超过规定期限的；

3.项目建设内容发生重大变化，原资金方案不再适用的；

4.项目存在严重违规问题，被责令停止实施的；

5.其他确需调整的特殊情形。

23.3调整权限与程序

1.小额调整：不改变项目主体、仅调整部分建设内容，且调整金额在一定比例以内的，由市县审批，报省级备案。

2.重大调整：项目置换、用途重大变更、跨项目调整的，由省级审批，报财政部当地监管局备案。

3.调整程序：

项目单位提出调整申请，说明调整原因、调整内容、新的项目情况；

逐级审核后报有审批权限的部门；

发改、财政部门联合审核，作出是否同意调整的批复；

调整批准后，及时在项目库中更新信息，调整预算。

23.4收回资金统筹使用

1.对无法实施、长期闲置的项目，收回专项债券资金；

2.收回的资金由同级发改、财政部门统筹安排，用于其他符合条件的成熟项目；

3.新安排的项目按规定履行报批程序，纳入项目库管理。

第二十四章 项目建设实施管理

24.1项目建设“四制”管理

严格落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制：

1.项目法人责任制：明确项目法人，对项目建设全过程负责；

2.招标投标制：依法依规开展招投标，择优选择施工、监理、设备供应商；

3.工程监理制：委托具备资质的监理单位，对工程质量、进度、投资进行全程监理；

4.合同管理制：各项工程、服务、采购均签订合同，明确双方权利义务。

24.2工程质量管理

1.严格执行工程建设强制性标准，严禁降低建设标准、偷工减料、以次充好；

2.建立健全质量保证体系，落实建设、设计、施工、监理各方质量责任，实行工程质量终身责任制；

3.加强施工全过程质量管控，关键工序、隐蔽工程经监理签字后方可进入下一道工序；

4.发生重大质量事故的，立即停工整改，按规定上报，严肃追责。

24.3进度管理

1.按照批复工期组织施工，合理安排进度，确保按期完工；

2.编制详细的施工进度计划，按月调度，跟踪进度；

3.出现进度滞后的，分析原因，采取赶工措施，尽快追回进度；

4.确需调整工期的，按程序报批。

24.4安全生产管理

1.严格落实安全生产责任制，项目单位负总责，施工单位负主体责任；

2.加强施工现场安全管理，落实安全防护措施，定期排查安全隐患；

3.严禁违章指挥、违章作业，严防重特大安全事故；

4.发生安全事故及时上报，启动应急预案，不得迟报、瞒报、谎报。

24.5按月调度与信息报送

实行专项债券项目按月调度制度：

1.调度内容：项目形象进度、投资完成情况、债券资金使用情况、工程形象进度、存在问题、下一步计划；

2.报送渠道：通过国家重大建设项目库、专项债券项目库按月填报；

3.责任要求：数据真实准确，与实际一致，不得虚报进度、虚增投资；

4.结果应用：调度数据作为进度通报、资金调整、绩效评价的重要依据。

第二十五章 竣工验收与资产交付

25.1竣工验收条件

项目建成后，应当及时组织竣工验收。竣工验收应当具备以下条件：

1.完成批复的全部建设内容，达到设计要求和使用功能；

2.工程质量合格，通过质量监督机构验收；

3.竣工财务决算编制完成并通过审核；

4.完成规划、环保、消防、人防、档案等专项验收；

5.项目档案资料齐全完整，符合归档要求；

6.试运行达到预期效果。

25.2验收程序

1.施工自检：施工单位完成工程后自检，合格后提交验收申请和竣工资料；

2.监理评估：监理单位对工程质量进行全面评估，出具质量评估报告；

3.预验收：项目单位组织设计、施工、监理等单位进行预验收，整改问题；

4.专项验收：依次完成规划、环保、消防、人防、档案等专项验收；

5.正式验收：由发改、财政、行业主管部门组织竣工验收委员会，开展正式验收，出具竣工验收意见书；

6.验收结论：分为合格、限期整改后验收、不合格三类。

25.3竣工财务决算

1.项目完工后3个月内编制完成竣工财务决算，全面反映项目建设成果、资金使用、建设成本、资产价值；

2.竣工财务决算报财政部门审核批复，作为资产交付和资金清算的依据；

3.竣工决算审计可委托第三方审计机构开展。

25.4资产交付与管理

1.验收合格后，及时办理资产交付手续，编制交付使用资产明细表；

2.接收单位及时入账，纳入国有资产管理；

3.建立健全资产管理制度，加强运营维护，确保资产安全完整、持续发挥效益；

4.专项债券形成的资产，不得擅自处置，确需处置的按规定报批，处置收入优先用于偿还债券本息。

第二十六章 存续期管理与债务偿还

26.1运营期管理

1.运营主体：明确运营管理主体，建立健全运营管理制度，保障项目正常运营；

2.收入归集：严格按照规定归集项目专项收入，足额纳入对应账户，专项用于偿还债券本息；

3.成本控制：加强运营成本管控，提高运营效率，提升净收益水平；

4.运营监控：财政、发改、行业主管部门定期监控项目运营情况、收入实现情况，发现问题及时处置。

26.2偿债资金管理

1.偿债责任：市县政府是本地区专项债券的偿债责任主体，负责统筹落实偿债资金，按时足额还本付息。

2.偿债资金来源：

项目对应的政府性基金收入；

项目专项收入；

按规定可用于偿债的其他资金。

3.偿债准备金：建立偿债备付金制度，在债券到期前足额归集偿债资金，应对短期收益波动，确保按时偿付。

4.偿债计划：制定年度偿债计划，提前做好资金安排，确保本息按期兑付。

26.3还本付息流程

1.利息支付：按期支付债券利息，一般按半年或按年支付；

2.本金偿还：债券到期偿还本金，或按约定分期偿还本金；

3.资金归集：财政部门提前归集偿债资金，足额准备还本付息资金；

4.兑付清算：通过债券登记结算机构办理本息兑付，完成债务清偿。

26.4再融资债券管理

对到期的专项债券本金，可申请发行再融资专项债券偿还，缓解当期偿债压力：

1.再融资债券规模不得超过到期本金规模；

2.再融资债券期限合理设置，优化债务期限结构；

3.再融资债券严格按规定用途使用，仅用于偿还到期专项债券本金，不得挪作他用。

26.5风险防控

1.限额管理：严格在法定债务限额内发行专项债券，不得超限额举债；

2.风险预警：建立债务风险预警机制，对债务率高、偿债压力大的地区进行预警提示；

3.应急处置：制定债务风险应急处置预案，出现偿债困难时及时采取措施处置；

4.终身追责：对违规举债、虚假申报、挪用资金、造成债务风险的，严肃追责问责。

第七篇 全过程预算绩效管理

第二十七章 绩效管理总体要求

27.1基本原则

地方政府专项债券实行全过程预算绩效管理，将绩效理念和方法融入“借、用、管、还”全链条，建立“事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价”的闭环管理机制。遵循以下原则：

1.举债必问效。所有专项债券项目必须设定绩效目标，开展绩效管理，做到“无绩效、不预算，低效必问责”。

2.全程覆盖。覆盖项目申报、建设、运营、偿还全生命周期，实现全过程绩效管控。

3.突出重点。重点关注资金使用效益、项目运营效果、偿债能力、债务风险，突出专项债券的特点。

4.结果导向。强化绩效结果应用，与债券额度分配、项目审批、资金调整直接挂钩，奖优罚劣。

27.2职责分工

1.财政部门：牵头负责专项债券绩效管理工作，制定管理制度，组织开展绩效评价，加强结果应用。

2.发改部门：配合做好绩效管理，在项目储备、审核、调度中落实绩效要求。

3.行业主管部门：负责本领域项目绩效管理，设定绩效目标，开展绩效监控，组织绩效自评。

4.项目单位：绩效管理直接责任主体，负责编制绩效目标、开展绩效自评、落实绩效整改。

第二十八章 事前绩效评估与绩效目标编制

28.1事前绩效评估

项目申报阶段，同步开展事前绩效评估，重点评估：

1.项目立项必要性、投入经济性；

2.收益与融资平衡的可靠性；

3.绩效目标的合理性、可行性；

4.资金使用效益预期；

5.债务风险可控性。

事前绩效评估结果作为项目审核通过的重要依据，评估不通过的项目不得申报。

28.2绩效目标编制要求

项目申报时同步编制绩效目标，作为项目审核、资金拨付、绩效评价的依据。编制要求：

1.指向明确。紧密围绕项目建设内容和运营目标，与债券资金用途对应。

2.细化量化。将总体目标分解为具体绩效指标，以定量指标为主、定性指标为辅，做到可衡量、可考核、可验证。

3.合理可行。指标值符合实际，经过努力可以实现，既不保守也不冒进。

4.对应匹配。绩效目标与投资规模、建设内容、实施周期相匹配。

28.3绩效指标体系

专项债券绩效指标分为产出指标、效益指标、满意度指标、债务管理指标四大类，体现“建设+运营+偿债”全周期特点：

一级指标	二级指标	示例
产出指标	数量指标	建设长度、治理面积、新增床位、新增停车位、购置设备台套数
	质量指标	工程合格率、验收通过率、达标率
	时效指标	开工率、完工率、按期完成率
	成本指标	单位造价控制、投资概算执行率
效益指标	经济效益	项目年收入、投资回收期、偿债备付率
	社会效益	服务人口、带动就业、提升公共服务水平
	生态效益	污染物减排量、治理面积、生态改善程度
	可持续影响	设施使用年限、长效机制建立情况
满意度指标	服务对象满意度	群众满意度、企业满意度
债务管理指标	偿债能力	本息覆盖率、偿债资金到位率、按时还本付息率
	资金使用	预算执行率、资金闲置率、合规使用率

不同领域项目结合自身特点，设置差异化的核心绩效指标。

28.4绩效目标审核

各级发改、财政部门在项目审核时，同步审核绩效目标：

1.绩效目标不符合要求的，退回修改完善；

2.不按要求设置绩效目标的，不得通过审核，不得安排债券资金。

第二十九章 绩效运行监控

29.1监控内容

项目实施和运营全过程，对绩效目标运行情况进行动态监控，重点监控：

1.产出指标完成进度：工程量、投资量、建设进度；

2.效益指标实现情况：收入实现、效益发挥、运营情况；

3.债务管理指标：资金支出进度、偿债资金归集；

4.偏差情况：实际执行与绩效目标的偏差程度。

29.2监控方式

1.日常监控。结合按月调度，通过项目库系统动态监控绩效目标完成情况。

2.定期监控。每半年开展一次全面绩效监控，形成绩效监控报告。

3.重点监控。对大额项目、进度滞后项目、收益不及预期项目进行重点监控。

29.3偏差处置

1.轻微偏差：督促项目单位采取措施，纠偏达标；

2.较大偏差：发出预警，约谈相关负责人，限期整改；

3.严重偏差：绩效目标无法实现、资金低效无效的，按规定收回债券资金，调整用途，并追究相关责任。

第三十章 绩效评价与结果应用

30.1绩效评价分类

1.单位自评。项目单位每年开展绩效自评，项目完工后开展完工绩效评价，运营期开展年度运营绩效评价，形成自评报告报主管部门和财政部门。

2.部门评价。行业主管部门对本领域项目开展绩效评价，评价结果报同级财政部门。

3.财政评价。财政部门选取重点项目、重点领域开展财政评价，也可委托第三方机构开展独立评价。

30.2绩效评价内容

1.决策情况：项目立项、决策程序、绩效目标设置情况；

2.资金管理：资金到位、拨付、使用、财务管理情况；

3.项目管理：建设实施、工程质量、管理制度情况；

4.产出效果：建设产出、运营效益、社会效益、生态效益、可持续影响；

5.偿债能力：收益实现、偿债备付率、本息兑付情况；

6.满意度：服务对象满意程度。

30.3评价结果分级

绩效评价结果实行百分制，分为四个等级：

90分（含）以上：优

80—89分：良

60—79分：中

60分以下：差

30.4结果应用

绩效评价结果与专项债券管理深度挂钩：

1.与额度分配挂钩：绩效好的地区和领域，在分配下年度债券额度时予以倾斜；绩效差的，相应扣减额度。

2.与项目调整挂钩：绩效评价差、资金低效无效的项目，收回债券资金，调整用于绩效好的项目。

3.与监督问责挂钩：对绩效严重低下、存在违规问题的，依规依纪追究相关单位和人员责任。

4.与政策完善挂钩：通过绩效评价发现政策和管理中的问题，及时完善政策、优化管理。

第八篇 监督检查与风险防控

第三十一章 监督检查体系

建立“日常监管+专项督查+审计监督+财会监督+社会监督”五位一体的监督检查体系，实现专项债券全流程、全覆盖、穿透式监管。

31.1日常监管

各级发改、财政、行业主管部门按照职责分工，开展日常监督：

1.依托项目库系统开展线上动态监控，实时掌握项目进度、资金使用、绩效运行；

2.县级每月现场检查，市级每季度抽查，省级每半年督查；

3.对发现的问题早预警、早处置，督促整改落实。

31.2专项督查

1.财政部、国家发改委定期组织专项督查、交叉检查、重点稽查；

2.财政部各地监管局开展属地常态化监管，进行专项核查、绩效评价、预算执行监控；

3.省级财政、发改部门组织省内专项检查，实现监督常态化。

31.3审计监督

审计机关依法开展政策跟踪审计、预算执行审计、专项审计调查，对专项债券资金的真实性、合法性、效益性进行审计监督，重点关注申报不实、资金闲置、挪用挤占、违规使用、债务风险等问题。审计结果作为问责和政策完善的重要依据。

31.4财会监督

财政部门履行财会监督职责，对专项债券财务管理、会计核算、资金支付、预算执行等进行监督，严肃财经纪律，查处财务违规行为。

31.5社会监督

1.按规定公开专项债券项目信息、资金信息、绩效信息，主动接受社会监督；

2.设立举报渠道，受理群众举报，对举报线索及时核查处理。

第三十二章 重点监督检查内容

1.项目申报环节：是否存在弄虚作假、虚报项目、虚增收益、伪造手续、套取债券资金等问题；

2.资金分配环节：是否按规定程序分配资金，是否存在优亲厚友、违规分配；

3.资金拨付环节：是否及时足额拨付，是否存在截留、挤占、挪用、滞留资金；

4.资金使用环节：是否按规定用途使用，是否存在虚列支出、套取骗取、违规开支，是否用于经常性支出；

5.项目实施环节：是否按批复的内容、标准、工期建设，是否擅自变更、降低标准；

6.运营偿还环节：项目收入是否真实归集，偿债资金是否足额到位，是否按时还本付息；

7.绩效管理环节：绩效目标是否完成，资金使用效益是否达到预期，是否存在低效无效；

8.债务风险环节：是否违规新增隐性债务，是否存在债务风险隐患。

第三十三章 常见违规情形与责任追究

33.1常见违规情形

1.申报违规：虚报项目、伪造材料、虚增收益、重复申报，骗取债券资金；

2.使用违规：截留、挤占、挪用、转移债券资金，擅自改变用途，用于楼堂馆所、经常性支出等禁止类支出；

3.管理违规：虚列支出、套取资金、私设“小金库”，会计核算混乱，票据不合规；

4.工程违规：擅自变更建设内容、规模、标准，降低工程质量，虚报工程进度；

5.偿债违规：违规归集收入，偿债资金不到位，出现债券违约风险；

6.债务违规：借专项债券名义违规新增隐性债务，违法违规举债。

33.2违规处理方式

对监督检查发现的违规行为，依法依规严肃处理：

1.责令整改：情节较轻的，责令限期整改，整改到位后恢复正常管理；

2.通报批评：整改不力、情节较重的，在全省或全国通报批评；

3.收回资金：对骗取、挪用、截留的资金，全额收回国库；

4.暂停额度：违规严重的地区，暂停新增专项债券额度，暂停项目申报资格；

5.信用惩戒：将违规行为纳入信用记录，实施联合惩戒，限制相关单位参与政府项目；

6.责任追究：对相关责任人员，依规依纪给予党纪政务处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；

7.终身追责：实行专项债券项目终身追责制，不因岗位变动、职务调整免除责任。

第三十四章 风险防控要点

34.1申报环节风险防控

1.虚假申报风险：强化初审把关，落实现场核查，严格审核收益真实性，杜绝虚假项目、纸面收益；

2.投向违规风险：严格对照负面清单审核，坚决禁止类项目，杜绝搭车申报、变相申报；

3.过度举债风险：结合地方财力和债务风险水平，合理确定申报规模，量力而行，不盲目举债。

34.2资金使用环节风险防控

1.截留挪用风险：严格执行国库集中支付，资金直达收款方；加强穿透式监管，全程监控资金流向；

2.闲置浪费风险：加快项目实施和资金支出进度，对长期闲置资金及时收回调整；

3.违规支出风险：严格资金使用范围，严禁用于禁止类支出，加强财务审核和审计监督。

34.3偿债风险防控

1.收益不及预期风险：收益测算审慎保守，留足安全边际；建立偿债备付金，应对收益波动；

2.期限错配风险：合理设置债券期限，与项目建设运营周期匹配，避免短期资金长期使用；

3.违约风险：落实偿债责任，提前归集偿债资金，制定应急预案，确保本息按时兑付；

4.隐性债务风险：严格规范政府和社会资本合作，严禁借专项债券名义新增隐性债务，严禁违法违规担保。

34.4廉政风险防控

1.规范权力运行，实行集体决策、公开透明，减少自由裁量权；

2.严格执行回避制度、保密制度，规范评审程序；

3.加强廉政教育，筑牢思想防线，严肃查处违纪违法行为。

附录

附录一 核心政策文件目录

1.《中华人民共和国预算法》

2.《中华人民共和国预算法实施条例》

3.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

4.《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）

5.《地方政府专项债券发行管理暂行办法》

6.《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》

7.《地方政府专项债券用途调整操作指引》

附录二 申报材料通用清单

1.发改、财政部门联合申报文件

2.项目可行性研究报告及批复

3.专项债券项目实施方案

4.财务评估报告（会计师事务所）

5.法律意见书（律师事务所）

6.项目审批/核准/备案文件

7.用地预审与选址意见书/建设用地批准文件

8.环境影响评价批复/备案表

9.节能审查意见/节能登记表

10.项目单位法人证书、信用报告

11.资金筹措方案及配套资金证明

12.项目绩效目标申报表

13.项目真实性与偿债责任承诺函

14.其他相关支撑材料

附录三 项目合规性自查清单

□项目不属于负面清单禁止类范围

□项目已纳入国家重大建设项目库

□项目立项手续齐全有效，审批权限合规

□用地、规划、环评等前期手续齐全有效

□项目有稳定可靠的收益来源，偿债备付率≥1.2

□收益来源合法合规，未纳入财政补助等禁止性收入

□项目建设进度符合要求，具备开工条件

□项目单位信用状况良好，无严重失信记录

□投资估算合理，申请债券额度符合实际需求

□配套资金、自筹资金来源落实，资金拼盘闭合

□绩效目标明确、量化、可考核

□申报材料真实、完整、规范

□不新增地方政府隐性债务

编制说明：本指南根据《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）及2026年最新政策编制，后续政策调整的，按最新政策执行。本指南仅作工作参考，具体以国家正式印发的政策文件为准。